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21世纪公共预算的改革与挑战研讨会会议


    2013年5月23-24日,由中山大学行政管理研究中心公共预算研究所、中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院主办、法国公共财政国际基金会(FONDAFIP)共同协办的“21世纪公共预算的改革与挑战 —— 国际视角”研讨会在广州中山大学成功举行。此次研讨会邀请了来自美、中、法、意、芬兰、瑞典、澳大利亚及摩洛哥等八个国家高校和中央政府的公共预算学者约二十人,共同深入讨论了世界各国在公共预算领域最新的改革模式及未来发展方向。
    会议开幕式由中山大学政治与公共事务学院院长助理牛美丽教授主持,中山大学中国公共管理研究中心主任、政治与公共事务管理学院院长马骏教授,法国公共财政国际基金会(FONDAFIP)主席、《法国公共财政》杂志(RFFP)主编、法国巴黎第一大学(先贤祠•索邦大学)Michel BOUVIER教授先后致辞并做了主题演讲。马骏教授提出了中国预算面临的新挑战——金融危机与公共债务,认为在2008年金融危机背景下,中国采用积极财政政策来刺激并保持经济高速发展,但其背后隐藏着的是不可忽视的政府债务风险。通过分析政府的短期资产负债表,其指出虽然中国近期不可能发生债务危机,但随着老龄化及社会保障支出的进一步增加,中国预算收支平衡堪忧。因此中国政府应该在未来10至20年间从预防财政赤字及债务风险的角度来进行预算改革。Michel BOUVIER教授从国际视角阐述了世界各国公共财政改革的最新趋势,其认为在政治、经济及科技环境不断发展与变化大趋势下,各国政府现阶段均处于公共管理转型期,应借助私人公司管理模式,在政治目标与公共管理之间引入以结果为导向的绩效评估机制作为桥梁,从而进行公共财政各方面的改革并开启一种政府管理新模式。
    随后,与会学者分别就“预算决策”、“预算执行与绩效评价”、“公共会计与审计”、“政府间财政关系”以及“税收管理”等五大议题做主题发言并就某些问题进行了深入地交流和探讨。
    在“预算决策”议题中, 美国Georgia大学的侯一麟教授分享了题为“确定性、信息与治理 —— 关于预算发展理论”的研究,其指出“确定性”是为了更好地计划以便提高经济及财政稳定性,“信息”是通过信息透明度来克服信息不对称与道德风险,而“治理”是前两者作为必要条件可达到的管理能力。通过分析预算原则及其对于前三者的影响,其得出的结论为“年度预算原则”无法减少经济或财政不确定性,公共预算并没有保证信息对称性,因而治理能力实际上被削弱了。澳大利亚国立大学的John WANNA教授探讨了关于“全球金融危机之后果——财政合并及清理的困难”,其强调尽管在2008-09年的全球性金融危机之后,很多国家政府都已开始着手财政合并与清理,并希望能在最短时间内恢复预算平衡,但由于各种原因,如预算收入还未回复危机之前的水平而预算支出不断攀升,因而实施起来十分困难。而在后金融危机的财政合并与清理时期,其观察到的政府行为新特征如下:政府努力恢复到危机前状态并沿用旧的预算规则,尽管它们已然不再适用于新的政治经济环境;政府虽然嘴上说要“勒紧裤腰带过日子”,但实际行动却并不到位;为了避免增加经济的不确定性,政府并不希望改变税基或更改税制的主要部分;以及政府已经厌倦了预算改革并已放弃大部分其在金融危机之前已经使用的改革逻辑等等。来自法国Poitiers法学院的Sébastien JEANNARD副教授重点讨论了多年期预算的必要性、影响因素及其在法国的实际应用。来自法国巴黎第一大学的Marie-Christine ESCLASSAN 教授主要阐述了“公共预算的政治决策”,指出在法国,预算的政治决策者主要分为中央政府、地方政府以及公共机构三方,并探讨了此三方分别在中央预算以及地方预算上的政治决策权与决策过程。重点强调了地方政府在预算方面的自由行政权限并认为未来必须在公共财政决策体系整体一致性上做出改革。
    在“预算执行与绩效评估”议题中,来自摩洛哥国库的Nourredine BENSOUDA总司库探讨了“预算执行的参与者及方法”并分享了摩洛哥的具体经验,其指出从2001-2008年属于预算收入稳定期而从2009年开始至今中央财政收入不断下降,下降原因主要是该国根据经济发展情况调低了公司税税率,从而进一步强调了中长期预算策略目标的必要性。来自法国巴黎第一大学的Marie-Christine ESCLASSAN 教授讨论了法国行政监督的转变历史并重点分析了新实施的三种预算监督:管理监督、内部监督(又分为内部预算监督与内部会计监督)以及审计监督(包括证书监督)。来自瑞典Kristianstad大学的Giuseppe GROSSI教授以及来自芬兰Tampere大学的Jarmo VAKKURI教授分别就瑞典与芬兰在预算过程中使用绩效信息数据的情况做了比较案例分析。结论指出绩效预算改革在瑞典和芬兰都走在前列,并且不只是作为技术方法而更多的是一种文化与意识导向,两国中央与地方政府监督会计关系差别很大,以及由于欧盟成员国的财政状况,绩效预算仍将是欧盟政策议程上的头条等。法国公共财政基金会(Fondafip)研究员Emilie MOYSAN详细介绍了法国公共政策的评价方式以及各项具体绩效评价指标对于不同类型政策目标的使用方法与效应。
    在“公共会计与审计”议题中,来自美国芝加哥大学的James CHAN教授与来自北京外经贸大学的杨全舍副教授详细分析了如何根据国际标准来协调并纠正政府预算、公共会计以及财政统计数据这三者之间的关系,并为中国预算改革在这方面的实践方向提出了宝贵的建议。来自法国国家审计法院的Michel RASERA高级顾问分别从框架、任务、具体运转以及核心策略等方面阐述了法国国家审计法院预算监督的变革历史。而来自摩洛哥国库公共会计司的Abdelkrim GUIRI主管则主要介绍了摩洛哥预算会计的合并与改革。
    在“政府间财政关系”议题中,来自厦门大学的张光教授建基于对2005年2000多个县的相关数据分析的基础上,实证研究了转移支付对于地方政府财政行为的影响,结论指出县级政府对于不同种类的转移支付反应不一,且同一种类的转移支付对于地方政府财政行为的影响也不同。总结如下:一般转移支付体系下,税收返还对于县级地方政府支出的影响很大;而对于基金预算收入与预算外收入,只有税收返还有激励作用。中山大学的牛美丽教授从独特的中国实际视角出发,用四个综合指标(收入比例、支出比例、财政独立性、以及综合比例)建立了对于中国财政分权复杂维度的检视框架,并用此框架重新测量过去二十年中国省级及以下的财政分权。来自法国国家审计法院的Michel RASERA高级顾问以水供给及排污为例,介绍了法国地方公共服务的供给原则、类型、挑战以及模式选择。
    在“税收管理”议题中,来自法国巴黎一大的Michel BOUVIER教授深入探讨了税收的合理、合法与正统性,指出公民的税收责任感是需要达到的政策目标,详细介绍了法国的税收体系并阐述了经典税收责任感在法国的渊源及其在新时期的发展。来自法国Poitiers法学院的Sébastien JEANNARD副教授详细解释了法国海关的行政改革,而来自法国公共财政基金会(Fondafip)的Emilie MOYSAN研究员则介绍了法国公共债务管理模式。
    来自不同国家的学者各抒己见,进行了充分的交流,对公共预算在全球各个国家的历史沿革以及最新改革等都展开了充分的探讨,引发了热烈回应与评论,不断迸发出思想火花。本次会议的成功举行为全球公共预算及税收管理领域的研究者与实践者提供了一个更加广阔的视野与对话平台,与会者表示希望以后继续这种跨国的国际比较会议,并共同合作开展国际比较研究。